Основные ценности на муниципальной службе

Введение

Говоря об актуальности темы представленного исследования, заметим, что она обусловлена как теоретическими, так и практическими факторами. Так, Российская Федерация, согласно статистическим данным, стабильно относится к странам с пониженным уровнем доверия к институтам власти, наблюдается активная дискуссия об эффективности деятельности государственных органов [5, c. 63]. Вместе с тем в связи с кризисом концепции нового государственного управления возникает необходимость изучения новых концептуальных подходов к государственному управлению.
Ответом на перечисленные вызовы выступает концепция публичных ценностей. Посредством диалога между государством, гражданами страны и их объединениями, который является одной из характерных черт публичных ценностей, возможно достижение консенсуса по вопросам государственного управления, следствием чего станет повышение уровня доверия к властным структурам. Ценностная составляющая может стать одним из основополагающих факторов эффективности государственного управления. Новым теоретическим подходом, в большей степени отвечающим на вызовы современности, по мнению ряда исследователей, является концепция менеджмента публичных ценностей. В связи с этим исследование проблемы формирования публичных ценностей, которой посвящена данная статья, представляет особое значение.

Основные ценности на муниципальной службе

Традиционно систему государственного управления рассматривают с позиций институционального, функционального и организационного подходов [7, c. 40]. Каждый из них описывает сферу публичного управления с разных сторон, акцентирует внимание на тех аспектах, понимание которых более востребовано в рамках познавательных задач. Однако наряду с традиционными подходами в литературе все чаще встречается описание ценностного (аксиологического) подхода. Стабильность развития общества, широкая общественная поддержка будут обеспечены в том случае, если цели государственного управления, его основные направления будут выстроены с учетом общезначимых ценностей и идеалов большинства населения страны, с учетом моральных факторов. Одной из существенных тенденций, наблюдающихся в общественной мысли с последней четверти прошлого столетия, является «аксиологический бум», происходит масштабное переосмысление теории и практики публичного управления [6, c. 14]. Из периферийного фактора культура, ценности становятся ключевым аспектом, определяющим и социально-экономические, и политические изменения последнего времени [4, c. 203].
С точки зрения целей нашего исследования, мы полагаем оптимальным исходить из следующего определения государственного управления: это деятельность государственных органов, направленная на удовлетворение запросов граждан, которые выявляются в процессе взаимодействия государства и общества. На наш взгляд, именно эта формулировка понятия «государственное управление» ориентирована на концепцию публичных ценностей.
На фоне перспектив развития ценностного подхода к государственному управлению происходит пересмотр основных концепций государственного управления. Наблюдается эволюция концепций: от нового государственного менеджмента (НГМ) к менеджменту публичных ценностей. Модель государственного управления, построенная на образе «экономического человека», постепенно изживает себя. Опора на «гуманного человека», рассматриваемого во всем многообразии его общественного и личностного существования, — будущее государственного управления [9, c. 17].
Конструктивно критикуя концепцию НГМ, Л. В. Сморгунов приводит следующие доводы: «Принцип “клиент всегда прав” не является очевидным при решении вопросов, касающихся публичной сферы, здесь важны коллективные обсуждения <...> Принцип экономической эффективности может вступать в противоречие с другими, более значимыми принципами. Оценка ценности публичного блага только клиентом для самого себя порождает эффективность только в отсутствии конфликтов, а при их наличии требует уже эффективных институтов, основанных на взаимных выгодах» [6, c. 31].
Д. В. Тюрин также приводит довод о том, что при наличии конфликта интересов в отношении публичных благ необходимы эффективные институты «административного надзора с целью профилактики злоупотреблений» [8, c. 131].
Уже упомянутый Л. В. Сморгунов делает вывод о большем соответствии философии публичных ценностей природе публичного управления, нежели концепция НГМ [6, c. 34]. Ценности общества должны стать основой государственного управления.
Еще в 2012 г. в ежегодном Послании Федеральному собранию Владимир Владимирович Путин среди альтернатив таким негативным явлениям, как коррупция, низкая эффективность государственной власти, отметил «расширение форм прямой демократии, гражданского контроля, качества диалога между властью и обществом». Нетрудно заметить, что это и есть элементы концепции менеджмента публичных ценностей.
В исследовательском поле наблюдается множественность определений ценностей, разнообразие подходов к классификации. С точки зрения задач представленной работы интересно обратиться к ценностной классификации, предложенной В. И. Якуниным. В качестве оснований классификации исследователь использует исторический и географический подход, структурообразующими параметрами выступают время и пространство [9, с. 18].
Особо примечателен вывод, к которому приходит исследователь. В. И. Якунин констатирует: «К высшим ценностям государства относятся первые два уровня в обеих предложенных ценностных классификациях», т. е. вечные и мегаисторические, а также универсальные и национальные ценности [9, c. 19]. Данное заключение подводит нас к дефиниции «публичные ценности», как к высшей ценности государства, объединяющей вышеперечисленные категории.
Проанализировав трактовки понятия «публичные ценности», представленные в работах таких отечественных исследователей, как А. В. Волкова, Л. В. Сморгунов, В. Б. Слатинов и К. Г. Меркулова, мы выделили несколько основных аспектов, наиболее полно, на наш взгляд, характеризующих данный феномен. Итак, публичные ценности представляют собой результат коллективного мнения трех сторон: граждан, ассоциаций граждан и государства. Посредством механизмов идентификации, основным из которых являются публичные обсуждения, выявляются предпочтения граждан, их групп о приоритетных направлениях политики, о решении той или иной проблемы должным образом. Государство как институт, наделенный властными полномочиями, в практике государственного управления руководствуется именно заявленными предпочтениями. Искусство государственного управления в данном случае заключается в умении удовлетворить запросы разных слоев общества, в умении агрегировать предпочтения, найти компромисс.
В исследовательской среде встречается несколько взаимодополняющих перечней публичных ценностей. В данной работе, акцентируя внимание на Санкт-Петербурге и, соответственно, политике, реализуемой в рассматриваемом субъекте, мы выделяем такие публичные ценности, как: толерантность, патриотизм, открытость.
Обосновывая представленный перечень, отметим источник, ставший его основанием. Это государственная программа Санкт-Петербурга «Создание условий для обеспечения общественного согласия в Санкт-Петербурге» на 2015–2020 гг.. Для общего понимания направлений деятельности в рамках государственной программы целесообразно перечислить подпрограммы, среди них:
1) «Повышение уровня социализации и самореализации молодежи Санкт-Петербурга в современном обществе»;
2) «Патриотическое воспитание граждан в Санкт-Петербурге»;
3) «Укрепление гражданского единства и гармонизация межнациональных отношений в Санкт-Петербурге»;
4) «Информационная деятельность исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и взаимодействие со СМИ».
Как можно заметить, именно на воплощение представленного списка ценностей направлена данная программа.
Уделив внимание перечисленным ценностям, обратимся к проблеме механизмов формирования публичных ценностей, а именно — к формам взаимодействия государства, граждан и их объединений, в процессе реализации которых данные ценности могут быть выявлены.
Многие исследователи, говоря о публичных ценностях, акцентируют
внимание на механизмах их формирования

. Еще в 1927 г. Дж. Дьюи «признал, что проблема участия общественности заключается в совершенствовании методов и условий дискуссии, обсуждения и убеждения» [1, с. 45].
Необходимо развитие организованного прямого гражданского включения в публичную политику. Нельзя не согласиться с Т. Бартелзом, отмечающим в качестве перспективных механизмов участия граждан публичные встречи и публичные слушания [1, с. 45]. Именно в процессе дискуссии, в результате диалога между общественностью и профессионалами в области государственного управления могут быть приняты эффективные управленческие решения. Государству свойственно развивать идеи попечительства, идеи неспособности граждан к высокоморальному поведению. Однако стоит задуматься и о политической культуре населения, о ее повышении, следствием чего станет концептуально новый уровень отношений государства и общества, основанный на взаимовыгоде и доверии.
В ноябре 2015 г. группа студентов Северо-Западного института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации под научным руководством д-ра полит. наук, проф. В. Н. Колесникова провела опрос с целью выяснить, какова степень вовлеченности граждан в российский политический процесс. Данные, полученные в результате анкетирования, представляют интерес с точки зрения целей нашей работы. Так, по роду деятельности 67 респондентов распределились следующим образом
Государственная гражданская служба - 30
Муниципальная служба - 11
Бизнес - 26
Итого - 67
С позиции механизмов формирования, способов идентификации публичных ценностей целесообразно рассмотреть мнение респондентов о наиболее эффективных способах взаимодействия власти и общества.
Более 47% опрошенных в качестве наиболее эффективной формы взаимодействия отметили обращения граждан. Под обращениями в данном случае понимаются «изложенные в устной или письменной форме предложения, заявления, жалобы, ходатайства, в том числе коллективные обращения и петиции граждан» [3, с. 142]. Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления закреплено ст. 33 Конституции Российской Федерации На наш взгляд, именно законодательное закрепление рассматриваемой формы взаимодействия власти и общества обусловило столь высокую оценку ее эффективности респондентами.
На втором месте по популярности ответов находятся институт выборов и общественное обсуждение законопроектов (более 42% опрошенных).
Выборы как форма взаимодействия власти и общества при непосредственной демократии занимает одно из главных мест. При помощи данной процедуры формируются Государственная Дума Федерального собрания РФ, законодательные органы субъектов Федерации, представительные органы местного самоуправления, избирается ряд должностных лиц и т. д. 9 февраля 2011 г. Президент РФ подписал Указ «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов», который направлен на обеспечение учета общественного мнения, т. е. совокупности суждений и оценок, характеризующих состояние массового (группового) создания.5 Каждый гражданин Российской Федерации может внести свои предложения, замечания относительно опубликованной на официальном сайте соответствующего органа власти редакции закона, нормативно-правового акта.
Понятие общественного обсуждения близко по значению с понятием «публичные слушания» (27% опрошенных отметили эту форму взаимодействия как эффективную). Согласно ст. 25 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее — 212-ФЗ), «под общественными (публичными) слушаниями понимается собрание граждан, организуемое субъектом общественного контроля, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия для обсуждения вопросов, касающихся деятельности указанных органов и организаций и имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций».
Посредством сопоставления ст. 25 212-ФЗ, посвященной общественным (публичным) слушаниям, и ст. 24, рассказывающей об общественных обсуждениях, можно провести аналогию между этими процедурами:
принципы их проведения одинаковы (открытость, публичность, свобода высказывать свое мнение, вносить предложения); схож порядок фиксирования результатов (организатором составляется протокол) и порядок обнародования этих результатов.
Отличительные особенности рассматриваемых форм взаимодействия, исходя из закона, просматриваются неясно. Среди них стоит отметить формат проведения: если публичные слушания предполагают очное присутствие граждан, то общественные обсуждения зачастую являются мероприятием заочным, т. е. присутствие населения в конкретном месте в определенное время не предполагается. Вместе с тем предметом публичных слушаний являются вопросы, «касающиеся деятельности органов власти и организаций и имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций», в ходе общественных обсуждений происходит «публичное обсуждение общественно значимых вопросов, а также проектов решений органов» соответствующего уровня власти и организаций.
Взаимодействие — процесс «взаимных действий» участвующих в нем сторон. Потоки информации «текут» параллельно между всеми субъектами такого взаимодействия. Проводя аналогию представленной трактовки термина с понятием выборов, заметим: в данном случае поток односторонний, граждане страны высказывают свое мнение относительно того или иного кандидата, политической партии. В целом, все рассмотренные выше формы взаимодействия если и подразумевают дискуссию субъектов взаимодействия, которая, по мнению исследователей механизмов формирования публичных ценностей, является необходимым атрибутом их идентификации, то не фиксируют факт прямого контакта, непосредственного диалога власти и общества.
Российское законодательство, на наш взгляд, нуждается в совершенствовании форм взаимодействия власти и общества в направлении выработки и нормативного закрепления механизмов сотрудничества, позволяющих представителям государства, гражданам и их объединениям включаться в непосредственную дискуссию по вопросам социально-экономического развития страны. Именно посредством прямого диалога, непосредственного взаимодействия могут быть сформированы, идентифицированы публичные ценности.
А. Аузан отмечает, что в современной России еще не сложился полноценный перечень публичных ценностей. «Формирование национальных ценностей — это реальный социальный процесс, который, на мой взгляд, сейчас идет», — отмечает исследователь [2, с. 121]. Представленный тезис еще раз доказывает необходимость обратить внимание на механизмы формирования этих ценностей.
Представляется целесообразным обозначить критерии эффективности наиболее популярных по мнению респондентов форм взаимодействия государства и общества с позиции механизмов формирования публичных ценностей
В качестве рекомендации отметим учет перечисленных критериев в процессе реализации заявленных процедур.
В заключение обратим внимание на некоторые противоречия, имеющие место в процессе формирования публичных ценностей